La grippe de Gerhard Schröder n’était pas  virtuelle : il n’était pas à Madrid avec Jacques Chirac et José Luis Zapatero  pour “ lancer ” la campagne espagnole sur le traité constitutif de l’Union européenne et il n’a pu s’exprimer à Munich, samedi 12 février, pour la première journée de la 41ème Conférence transatlantique sur la sécurité. Il avait pourtant à proposer une réforme importante de l’Organisation du Traité de l’Atlantique Nord, qui “ dans sa forme actuelle ne fait justice ni à l’importance croissante de l’Union ni aux nouvelles exigences de la coopération transatlantique ”. Sa proposition a donc été lue par son ministre de la Défense, Peter Struck, devant un Donald Rumsfeld qui venait chercher un alignement avant la visite de son président et non pas le rééquilibrage d’un traité qui date de 1949 (1), c’est à dire d’un rapport des forces devenu obsolète.Plusieurs déclarations, rencontres et réunions avaient précédé Munich : à Nice, mercredi dernier, Michèle Alliot-Marie recevait les ministres de la Défense des membres de l’organisation pour la première fois depuis que la France a quitté le commandement militaire intégré en 1966. Condoleeza Rice, Secrétaire d’Etat américaine, avait évoqué le sujet  lors de sa conférence de presse avec Michel Barnier, ministre des Affaires étrangères français, le 8 février à Paris. Le Secrétaire général actuel de l’OTAN, le Hollandais Jaap de Hoop Scheffer (2) a accordé de longs entretiens aux journaux (en particulier au Figaro, mercredi dernier). Un double sommet de l’OTAN et de l’Union européenne doit en effet se tenir à Bruxelles, le 22 février prochain, en présence du président américain George Bush.
L’évolution de  l’alliance
Jaap de Hoop Scheffer lui-même a utilisé une image forte pour critiquer la proposition de Gerhard Schroeder : “ Permettez-nous de dire que l’OTAN n’est pas en phase terminale ”. La tension extrême ainsi exprimée, même involontairement, par le Secrétaire général, s’inscrit dans le contexte de transformation de l’organisation : après la chute du mur (1989) et l’effondrement de l’Union soviétique, l’adhésion d’anciens membres du Pacte de Varsovie a contraint l‘OTAN, dès 1999 à Washington puis en 2002 à Prague, à réfléchir à son nouveau périmètre et donc aux objectifs de la nouvelle Alliance, célébrée lors de la réunion d’Istanboul en juin 2004.  » L’ennemi ” de l’Est n’existe plus : l’OTAN a signé, dans le cadre d’un Partenariat pour la Paix, des accords de coopération avec, entre autres, tous les pays de la CEI, dont, bien sûr, la Russie (3). Une page s’est donc, de fait, tournée. La défense de l’Europe de l’Ouest a, pendant toute la période de la guerre froide et au-delà, reposé sur la puissance américaine – d’abord pour cause de reconstruction générale (et d’occupation de l’Allemagne) et même si la France a développé des capacités nucléaires autonomes et un concept propre de dissuasion (4) corrélé à la forme probable de la menace soviétique.
Mais la chute de l’URSS change la donne et la nature des risques : les premiers remous dans les Balkans révèlent une Europe mal préparée à intervenir sur son propre sol. Ce sont encore les Etats-Unis (administration Clinton) qui interviennent. Naît alors une réflexion sur la construction d’une véritable capacité de défense, matérialisée par l’initiative franco-britannique de Saint Malo, en décembre 1998, largement due à un revirement de Tony Blair (5) : jusque là  opposé à l’idée d’une défense européenne autonome, il accepte la discussion des questions de défense dans l’UE. C’est à Saint-Malo qu’est évoquée “ une capacité d’action autonome ”, puis à Cologne, sous présidence allemande, que l’initiative est entérinée par le Conseil européen (début 1999). Les actes suivent à Helsinki (décembre 1999), puis au Conseil européen de Santa Maria da Feira (Portugal, juin 2000) et à Nice (décembre 2000) pour mettre concrètement en place structures et objectifs pour une politique européenne  de sécurité et de défense (PESC). Les Etats-Unis suivent le processus avec une satisfaction – ils réclament depuis longtemps une augmentation des dépenses militaires européennes – mêlée d’inquiétudes et de réticences – ces nouveaux moyens auraient dû, selon eux, être mis au service de l’OTAN et non pas se constituer en autonomie quand les Etats-Unis sont absents du pouvoir de décision.
Les Européens progressent, autour d’un petit groupe de pays. Au mois de décembre 2004, ils relèvent les forces de l’OTAN en Bosnie-Herzégovine. En parallèle, ils s’efforcent de constituer une industrie de l’armement européenne. Et affirment que l’appartenance à l‘OTAN n’est pas contradictoire, mais complémentaire de l’Europe de la Défense : “ L’OTAN reste au cœur du système de défense de l’Europe. Mais comme le monde a changé, je vous le disais tout à l’heure, l’Alliance doit elle aussi  évoluer. Tous les partenaires doivent y être traités avec respect, tolérance et sur un pied d’égalité ” (Michèle Alliot-Marie, ministre de la Défense française au Collège interarmées de défense, le 22 mai 2003). “ Nous devons réellement entrer dans une nouvelle relation transatlantique ” précisait Joschka Fisher, ministre allemand des Affaires étrangères, à Munich. Et c’est ici que le bât blesse, les Américains souhaitant garder l’OTAN sous leur contrôle comme une force à laquelle ils désignent des objectifs dans le cadre de leur propre politique et non comme un partenaire avec lequel ils bâtiraient une politique commune.
La presse britannique exprime très bien les différents importants sur plusieurs dossiers entre Américains et Européens que le cadre actuel de l’OTAN ne permet pas de résoudre : “ Mais les tensions entre les Etats-Unis et l’Europe sur la conduite de la guerre contre le terrorisme – en particulier, sur la manière d’arrêter la fabrication d’armes nucléaires en Iran – étaient  évidentes (obvious) pendant la conférence annuelle. M. Fischer a pressé hier les Américains de soutenir les efforts diplomatiques européens pour s’assurer que l’Iran ne développe pas d’armes nucléaires ”. Quant à la proposition de Gerhard Schröder : “ M. Rumsfeld était d’humeur conciliante et a ignoré les suggestions de M. Schröder ” note  Richard Norton-Taylor, présent à  Munich, dans le Guardian du 14 février. “ Son appel est apparemment tombé dans l’oreille de sourds. Des membres du Congrès qui assistaient à la conférence, en particulier le sénateur républicain John McCain, qui désigne l’Iran comme “ un mécène de longue main du terrorisme international ”, a souligné le peu de crédit qu’ils accordaient à la diplomatie européenne ”.
La  proposition de Gerhard Schröder
Que Donald Rumsfeld ignore les propositions de Gerhard Schröder n’empêche nullement le chancelier allemand de souhaiter inscrire le sujet à l’ordre du jour de la rencontre UE OTAN le 22 février prochain à Bruxelles. Le parterre invité à Munich, quelque 250 personnes, d’Hillary Clinton à John McCain – il y avait aussi Kofi Annan et le ministre russe de la défense Sergeï Ivanov, mais pas David Hoon ni Michèle Alliot-Marie, ses homologues anglais et français – ne souhaitait pas entendre autre chose que la version officielle de “ réconciliation ” américano européenne. Il a pourtant fallu entendre les frottements du réel.
Le chancelier a donc constaté en préambule : “ Nous ne maîtriserons les défis du XXIème siècle que si la relation transatlantique, le rapport étroit entre l’Europe, le Canada et les Etats-Unis, sont – et restent – intacts (…) Le même principe s’applique aujourd’hui : des liens transatlantiques proches sont de l’intérêt de l’Allemagne, de l’Europe et de l’Amérique. Cependant, nous ne pouvons pas regarder vers le passé quand il s’agit d’incarner ce principe en actes politiques comme cela a été si souvent le cas quand la loyauté transatlantique est invoquée ”. Puis Gerhard Schröder rappelle que la place, l’engagement et la responsabilité de son pays dans le monde ont  changé – ce qui justifie le voeu de l’Allemagne de devenir l’un des membres permanents du Conseil de sécurité de l’ONU. “ Je crois que le partenariat transatlantique doit prendre ses considérations en compte. Et, pour être franc, il le fait de façon très insuffisante aujourd’hui. (…) La même chose s’applique au dialogue entre l’Union européenne et les Etats-Unis qui, dans sa forme actuelle, ne fait justice ni à l’importance croissante de l’Union, ni à sa nouvelle demande de coopération transatlantique ”.  Ainsi, l’OTAN  » n’est plus le lieu principal où les partenaires  transatlantiques discutent et coordonnent leurs stratégies. J’espère qu’une nouvelle impulsion sera générée des deux côtés lorsque le président Bush viendra à Bruxelles le 22 février ”.
Soucieux donc de préserver l’organisation et d’en améliorer le fonctionnement, le chancelier s’est inspiré du mode de travail choisi pour réformer le Conseil de sécurité de l’ONU à l’instar de ce que le “ Secrétaire général des Nations unies, Kofi Annan, nous a proposé pour la réforme nécessaire de son organisation ”. On sait la qualité du travail fourni, en temps et en heure, par le panel onusien (voir Léosthène  n° 86).
Il s’agit de mettre en place un panel de haut niveau, composé, comme pour l’ONU, d’un personnel politique ayant occupé des fonctions de premier plan (ex ministres des Affaires étrangères, anciens Premiers ministres…) en charge d’une réflexion sur une réforme approfondie des structures de l’OTAN. “ Ce panel devrait présenter un rapport aux  chefs d’Etat et de gouvernement de l’Otan d’ici début 2006. Sur la base de cette analyse et des idées soumises, des conclusions indispensables pourraient être tirées ”. Le nouveau mode de fonctionnement devrait être fondé “ sur des partenariats, (…) sur des décisions communes, pas sur autre chose ”. “ Mon impression est que nous sommes en mesure d’y parvenir ”. C’est ainsi que les tâches élargies de l’OTAN, par exemple, hors de son territoire d’intervention légitime, (l’Atlantique nord), pourraient être assumées.
En précisant que “ un des fondements de la politique européenne est que la sécurité sur notre continent ne peut être réalisée sans et certainement pas contre la Russie ”, le chancelier a souligné le changement profond d’objectif et de nature de l’organisation transatlantique. De même a-t-il rappelé l’indispensable “ création d’un instrument politico-militaire propre ” (à l’Union européenne), “ un pilier européen fort garantissant un partenariat loyal de l’Europe au sein de l’alliance transatlantique ” dont l’avènement s’inscrit “ dans l’intérêt bien compris des Etats-Unis ”. “ C’est seulement ainsi que les grands objectifs internationaux que se fixent nos gouvernements seront atteints  ”.
L’aréopage invité à Munich, Secrétaire général de l’OTAN en tête, s’est déclaré très choqué. L’auditoire a cru, paraît-il, entendre une tentative d’enterrer l’Alliance atlantique. Il n’y avait pourtant rien de nouveau dans l’analyse de Gerhard Schröder. Pour preuve, ces extraits du discours qu’il a prononcé lors de la 37ème Conférence de Munich, le 2 mars 2001 : “ La politique étrangère allemande s’inscrit en Europe, pour l’Europe et depuis l’Europe. Nous voulons, ensemble avec nos partenaires européens, continuer résolument à suivre le chemin de l’intégration européenne. Pour cela, nous attachons une importance primordiale à des relations franco allemandes étroites. En approfondissant et en élargissant l’Union européenne, et en accroissant sa capacité à agir politiquement, nous nous rapprocherons de notre objectif essentiel, objectif qui est celui d’une Europe forte, qui peut être un partenaire plus solide des Etats-Unis dans nos efforts conjoints pour venir à bout des défis mondiaux de notre temps (…).
Les accords passés à Nice concernant la politique de sécurité et de défense européennes seront aussi d’un grand intérêt pour la coopération transatlantique. Parce qu’une Europe capable d’agir en matière de questions de sécurité, en renforçant le pilier européen de l’Alliance, renforcera l’Alliance tout entière. (…) Nous avons donc besoin du plus haut degré de transparence possible, et d’une coopération étroite et très en amont entre l’Union européenne et l’OTAN ”.
“ (…) Mais, bien sûr, la relation transatlantique de 2001 n’est plus celle de 1949. Le côté européen en particulier n’est plus composé d’états individuels mais il est devenu une  Union qui se développe de plus en plus étroitement. Notre coopération doit s’adapter à ces nouvelles circonstances. Nous devons apprendre à traiter de façon responsable nos différences d’opinion, et nos divergences d’intérêt s’ils devaient s’en présenter ”.
Et si, loin des “ shows ” convenus pour mettre en scène un “ réchauffement ” essentiellement médiatique au vu des dossiers en suspens, nous avions à réfléchir à la proposition intéressante d’un Chancelier lucide, tenace et courageux? Le 22 février prochain, nous souhaitons que Gerhard Schröder ait recouvré sa voix et qu’il porte lui-même son projet à la table de la rencontre avec George Bush, à Bruxelles.

Hélène Nouaille, Jean Vinatier

 

Notes :
Texte du traité en français : http://www.nato.int/docu/fonda/traite.htm
(1) Traité signé le 4 avril 1949 à Washington. La Grande-Bretagne et la France avait signé, dès le 4 mars 1947, à Dunkerque, un traité d’alliance et d’assistance mutuelle. Avec les trois pays du Benelux (Belgique, Pays-Bas, Luxembourg) qui les rejoignent l’année suivante, le groupe se préoccupe de sa sécurité, à l’aube de la guerre froide : il suscite donc le concours d’autres Etats, dont le Canada et les Etats-Unis. S’ouvrent alors des discussions transatlantiques qui aboutiront à la signature du traité.
Les membres fondateurs en sont, du côté européen, la Belgique, le Danemark, la France, l’Islande, l’Italie, le Luxembourg, les Pays-Bas, la Norvège, le Portugal, le Royaume Uni. Du côté américain, le Canada et les Etats-Unis.
– La Grèce et  la Turquie ont rejoint l’organisation en 1952, l’Allemagne de l’ouest en 1955, l’Espagne en 1982. Après la chute du mur, les premiers pays à adhérer ont été la Hongrie, la Pologne et la République Tchèque en 1999, suivis en 2004 par la Bulgarie, les pays Baltes (Estonie, Lettonie, Lituanie), la Roumanie, la Slovaquie et la Slovénie.
La France a quitté le commandement militaire intégré de l’organisation en 1966 et l’a réintégrée en 1992. (2)  Jaap de Hoop Scheffer occupe ce poste depuis le 1er janvier 2004. Il succède au britannique George Robertson, (14 octobre 1999 –  1er janvier 2004) et à Javier Solana, espagnol, (5 décembre 1995 – 6 décembre  1999). Tous les Secrétaires généraux depuis 1949 ont été européens.
(3)  Pays membres du Partenariat pour la Paix (PPP) : Albanie, Arménie, Autriche,  Biélorussie, Croatie, Finlande, Géorgie, Irlande, Kazakhstan, Kirghizistan, Macédoine, Moldavie, Ouzbékistan, Russie, Suède, Suisse, Ukraine, Tadjikistan, Turkménistan.
(4) Concept du “ faible au fort ” : en clair, la France  n’attaquera pas la première, mais elle disposera de ses armes nucléaires en cas d’attaque sur son territoire. Elle n’a jamais quitté l’OTAN, mais en 1966, avec le général De Gaulle, le commandement militaire intégré. Elle participe aujourd’hui à toutes les instances de décision de l’Alliance (Etat Major international, Comité militaire, Conseil de l’Atlantique Nord) hors celles traitant des armes nucléaires et de la planification de défense. Elle est le second contributeur de l’Alliance en effectifs et le cinquième en termes de budget.
(5) Il existait bien une Union de l’Europe occidentale (UEO) instituée par le traité de Bruxelles en 1948, devenu le “bras armé de l’Union”  avec le traité de Maastricht. Il est essentiellement resté un traité de papier.