L’organisation du Traité de l’Atlantique nord et son futur après la fin de la guerre froide.
Voilà un sujet pour grandes personnes qui a suscité des kilomètres de textes divers des deux côtés de l’Atlantique et ailleurs, parfaits modèles de plaidoiries pro domo au mieux, d’exercices de langue de bois au pire, à quelques exceptions près. Dans la presse grand public, où l’on préfère vendre du papier avec des affaires plus croustillantes, le sujet n’est pas à la une.Pourtant, la question est essentielle : l’OTAN (1) est une alliance militaire conclue à l’aube de la guerre froide entre les pays de l’Europe de l’Ouest ruinée de l’après guerre, les Etats-Unis et le Canada pour contrer les ambitions de Staline qui régnait, conformément au Traité de Yalta, sur l’Europe de l’Est. Son champ d’application concerne une aire précise (la région de l’Atlantique nord) (2). Et, son objectif, selon une définition lapidaire et célèbre, était de “ garder les Russes dehors, les Américains dedans et l’Allemagne en bas ”.
Bien. Même pour l’observateur inattentif, la page est tournée. L’URSS s’est écroulée en 1991, l’Allemagne réunifiée n’est plus “ occupée ”, le sol européen n’est plus menacé par les missiles ou les chars soviétiques. Pour les peuples européens, l’heure est à autre chose, c’est à dire à une paix qu’ils pensent acquise sur leur sol – les conflits des Balkans leur paraissant somme toute mineurs et appartenant aux derniers soubresauts du 20ème siècle moribond. Ceci explique certainement en partie leur désintérêt relatif pour les affaires de défense.
Pour les gouvernements européens, la perspective est tout autre.
Se demander comment préserver la paix si chèrement acquise sur leur territoire est pour le moins légitime. Or la période de la guerre froide était statique : les risques étaient immenses mais connus, les armes répertoriées, un équilibre (celui de la terreur) en place. Le dégel du monde après 1991 a provoqué une formidable instabilité porteuse de menaces mal identifiées – ou priorisées de façon différente selon la sensibilité de chacun.
Pour tous ces gouvernants, la question n’est pas de savoir s’il faut se donner des moyens de défense, mais lesquels et dans quel type d’organisation collective pertinente aujourd’hui, sans bien sûr faire table rase des traités anciens et de l’expérience acquis depuis la fin de la seconde guerre mondiale – mais en préservant une liberté fondamentale, leur souveraineté quand il s’agit de paix ou de guerre. En effet, tous les militaires vous le diront : on peut composer des états-majors intergouvernementaux (c’est le cas dans le cadre de la PESD, politique européenne de sécurité et de défense), mais sur le terrain, lorsque la vie de ses soldats est en cause, le commandement et la langue utilisée sont ceux de chacune des nations engagées.
Pour les Américains, l’enjeu est ailleurs. Ils ont été l’indispensable parapluie de l’Europe de l’Ouest, dominant l’OTAN dont ils assurent le commandement militaire. Ils se sont préoccupés très tôt de la survie de l’Alliance, et ils persévèrent. Regardons ce qu’en dit Gabriel Kolko (3) pour le site Anti War.com, en mars 2006 : “ Washington favorise maintenant un rapprochement avec la “ vieille Europe ” et les nations méprisées après le 11 septembre 2001, et veut bâtir un ‘consensus stratégique’ et étendre le rôle de l’OTAN malgré sa résolution, après la guerre de 1999 dans l’ancienne Yougoslavie, de ne plus jamais permettre aux procédures consensuelles de l’OTAN de contraindre les actions américaines – ce qui a été fait ”.
Pourquoi cet infléchissement de l’administration Bush ? “ Sa foi dans la capacité suffisante des ‘coalitions des volontés”, (ou des volontaires) pour citer les mots de Rumsfeld, s’est trouvé être une chimère. Dans ce domaine, l’administration Bush admet aujourd’hui tacitement que sa perspective d’après 2001, selon laquelle elle pouvait conduire son rôle mondial seule, était un échec colossal. Les immenses pressions exercées sur les Pays-Bas pour qu’ils envoient des troupes en Afghanistan reflètent ce désir de ressusciter et d’étendre le système de l’OTAN ”.
Bon. Ne tergiversons pas, ce point de vue est partagé de facto par le plus grand nombre aux Etats-Unis, y compris dans l’opinion, et on le retrouve, exprimé ainsi ou autrement dans les think tanks les plus conservateurs (Heritage, Rand etc).
Alors, quelle est la proposition américaine ?
D’abord, écarter (ignorer serait plus exact) la proposition de réforme de l’OTAN du chancelier Schröder (4) : “ Nous ne maîtriserons les défis du 21ème siècle que si la relation transatlantique, le rapport étroit entre l’Europe, le Canada et les Etats-Unis, sont – et restent – intacts (…) Le même principe s’applique aujourd’hui : des liens transatlantiques proches sont de l’intérêt de l’Allemagne, de l’Europe et de l’Amérique. Cependant, nous ne pouvons pas regarder vers le passé quand il s’agit d’incarner ce principe en actes politiques comme cela a été si souvent le cas quand la loyauté transatlantique est invoquée ”. Et de proposer la prise en charge d’une réflexion par un panel de haut niveau : “ Ce panel devrait présenter un rapport aux chefs d’Etat et de gouvernement de l’Otan d’ici début 2006. Sur la base de cette analyse et des idées soumises, des conclusions indispensables pourraient être tirées ”.
Mais le chancelier allemand d’alors précisait (à l’inverse exact des propos tenus à Vilnius par le vice-président américain Dick Cheney lui même, au début du mois de mai): “ un des fondements de la politique européenne est que la sécurité sur notre continent ne peut être réalisée sans et certainement pas contre la Russie ”.
Ensuite, proposer (ou plutôt réintroduire, l’idée est ancienne) de faire de l’OTAN le gendarme du monde, au delà de son périmètre initial d’action, l’Atlantique nord, comme nous l’avons vu – et bien sûr toujours sous commandement américain. En y associant de nouveaux alliés, comme le Japon, l’Australie ou d’autres. Bien entendu, le Secrétaire général de l’OTAN, Jaap de Hoop Scheffer, n’ignore pas que l’idée, pour dire nettement les choses, de faire de l’alliance militaire atlantique le bras armé de la politique américaine dans le monde ne fait pas l’unanimité chez les gouvernants européens.
Donc, lors d’une réunion “ informelle” à Sofia, les 27 et 28 avril derniers, des ministres des Affaires étrangères réunis pour préparer le sommet de Riga en novembre, il enveloppe les choses en parlant de simple “partenariat” : “ Avant tout, quid des partenariats de l’OTAN ? Comment pouvons-nous les renforcer ? Comment pouvons-nous améliorer nos relations (…) avec ces nations qui n’appartiennent pas aux structures partenariales de l’OTAN ? ”. Eh bien, puisqu’on discutait “ politique” (une autre réunion est prévue en juin pour parler volet “militaire”), il y a eu des réponses “politiques”.
Celle du ministre français par exemple (5): “ Notre réunion d’aujourd’hui est une étape importante dans la préparation du Sommet de l’OTAN de Riga. Nous avons évoqué cet après-midi trois grands sujets qui seront abordés à Riga : la modernisation militaire de l’Alliance, l’élargissement et les partenariats. Concernant le premier grand sujet, la modernisation militaire, c’est dans les opérations militaires que se joue la crédibilité de l’Alliance. C’est pourquoi je crois que notre priorité doit être de continuer à renforcer nos capacités militaires ”.
Sur l’élargissement : “ Les Alliés ont salué les progrès accomplis par les pays qui aspirent à rejoindre l’Alliance (l’Ukraine, la Géorgie, etc), mais aucune date n’a été avancée pour le lancement d’invitations formelles ”. Sur les partenariats : “ La relation de l’OTAN avec les partenaires est un des éléments de l’effort d’adaptation de l’Alliance. Je pense que notre objectif ne doit pas être de créer de nouvelles catégories de pays partenaires ou de chercher, par principe, à en étendre le réseau. (…) ”. Avec, en prime, une phrase lourde de sens : “ Nous devrons également dans cette relation veiller à préserver la spécificité de la relation établie entre l’OTAN et l’Union européenne ” (Comprenez la PESC, politique européenne de sécurité commune).
Et que dit Angela Merkel ? Eh bien elle trouve que l’OTAN est un lieu très commode pour parler des affaires du monde mais diminue le budget qu’elle lui alloue. En revanche, des soldats allemands vont participer à la surveillance des élections en République démocratique du Congo, dans le cadre de la PESD. Et Condoleeza Rice ? Elle continue sa guerre froide personnelle et fait comme s’il n’y avait pas de problèmes : “ En d’autres mots, ceci (l’OTAN) est une merveilleuse (‘great’) et vigoureuse institution qui a vécu une transition facile et qui continue de se transformer ” (6). Au fait, et que disent les rédacteurs du Traité constitutionnel qui devait sceller l’indépendance de l’Union européenne ?
Qui se souvient qu’en matière de défense “ Les engagements et la coopération dans ce domaine demeurent conformes aux engagements souscrits au sein de l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord, qui reste, pour les Etats qui en sont membres, le fondement de leur défense collective et l’instance de sa mise en  oeuvre  » (article I-41, paragraphe 7 du Traité constitutionnel soumis à référendum) ? (7). Qui avait relevé l’ampleur de ce que cet article implique ?
Autant de questions posées qui n’ont pas de réponses claires (ni, bien entendu, publiques) alors que ce qui est en jeu est déterminant pour le futur et l’indépendance de l’Union européenne, la nature de ses relations avec les Etats-Unis d’Amérique – sujétion ou partenariat ? – et avec la Russie et la Chine, pour l’ossature des relations internationales, le rôle de l’ONU, autant dire le dessin du monde. Les pressions américaines sont énormes sur leurs partenaires européens : Washington veut se donner ce bras armé qui lui a tellement manqué en Irak. Et les inquiétudes européennes s’expriment à haute voix, même chez les atlantistes (presque) inconditionnels : ainsi, le ministre de la Défense britannique (John Reid), avant son départ : “ l’Otan fait face aujourd’hui aux plus fortes menaces sur son futur à long terme, plus fortes que celles qu’elle a jamais eu à subir au plus haut de la guerre froide ”. L’organisation n’est pas assurée “ de survivre et de prospérer comme la clef de voûte de la sécurité collective dont nous avons besoin ” (8).
Et les épreuves se pressent dans un futur proche. Imaginez seulement, un instant, l’hypothèse une attaque américaine sur l’Iran…
Quoiqu’il se soit dit à Sofia, quoiqu’il se prépare à Riga, la réalité des intérêts des partenaires transatlantiques, Canada compris, divergent, comme diffère leur vision du monde – peuples et gouvernants inclus. Rien de ce qui sera construit en oubliant cette réalité ne pourra tenir au premier choc.
Le futur de l’OTAN est décidément très conditionnel.

 

Hélène Nouaille

 

Notes :
(1) Traité signé le 4 avril 1949 à Washington. La Grande-Bretagne et la France avait signé, dès le 4 mars 1947, à Dunkerque, un traité d’alliance et d’assistance mutuelle. Avec les trois pays du Benelux (Belgique, Pays-Bas, Luxembourg) qui les rejoignent l’année suivante, le groupe se préoccupe de sa sécurité, à l’aube de la guerre froide : il suscite donc le concours d’autres Etats, dont le Canada et les Etats-Unis. S’ouvrent alors des discussions transatlantiques qui aboutiront à la signature du traité.
– Les membres fondateurs en sont, du côté européen, la Belgique, le Danemark, la France, l’Islande, l’Italie, le Luxembourg, les Pays-Bas, la Norvège, le Portugal, le Royaume Uni. Du côté américain, le Canada et les Etats-Unis.   – La Grèce et  la Turquie ont rejoint l’organisation en 1952, l’Allemagne de l’ouest en 1955, l’Espagne en 1982. Après la chute du mur, les premiers pays à adhérer ont été la Hongrie, la Pologne et la République Tchèque en 1999, suivis en 2004 par la Bulgarie, les pays Baltes (Estonie, Lettonie, Lituanie), la Roumanie, la Slovaquie et la Slovénie.    La France a quitté le commandement militaire intégré de l’organisation en 1966 et l’a réintégrée en 1992. Texte du traité en français : http://www.nato.int/docu/fonda/traite.htm (2) Article 5 du traité : “ Les parties conviennent qu’une attaque armée contre l’une ou plusieurs d’entre elles survenant en Europe ou en Amérique du Nord sera considérée comme une attaque dirigée contre toutes les parties, et en conséquence elles conviennent que, si une telle attaque se produit, chacune d’elles, dans l’exercice du droit de légitime défense, individuelle ou collective, reconnu par l’article 51 de la Charte des Nations Unies, assistera la partie ou les parties ainsi attaquées en prenant aussitôt, individuellement et d’accord avec les autres parties, telle action qu’elle jugera nécessaire, y compris l’emploi de la force armée, pour rétablir et assurer la sécurité dans la région de l’Atlantique Nord (…).” Article 6 : “ Pour l’application de l’article 5, est considérée comme une attaque armée contre une ou plusieurs des parties, une attaque armée : – contre le territoire de l’une d’elles en Europe ou en Amérique du Nord, contre les départements français d’Algérie, contre le territoire de la Turquie ou contre les îles placées sous la juridiction de l’une des parties dans la région de l’Atlantique Nord au nord du Tropique du Cancer; – contre les forces, navires ou aéronefs de l’une des parties se trouvant sur ces territoires ainsi qu’en toute autre région de l’Europe dans laquelle les forces d’occupation de l’une des parties étaient stationnées à la date à laquelle le Traité est entré en vigueur, ou se trouvant sur la mer Méditerranée ou dans la région de l’Atlantique Nord au nord du Tropique du Cancer, ou au-dessus de ceux-ci ”. (Modifié en 1963 après l’indépendance de l’Algérie). (3) Historien de la guerre moderne, auteur de nombreux ouvrages sur le sujet. Son article, qui date du 17 mars 2006, est accessible, en anglais, à l’adresse : http://www.antiwar.com/orig/kolko.php?articleid=8717 (4) Voir Léosthène n° 96 du 16 février 2005, l’OTAN, grand malade en phase terminale ? (5) La conférence de presse de Philippe Douste-Blazy est en ligne et en français à l’adresse : http://www.nato.int/docu/speech/2006/s060427f.htm (6) Les remarques de la Secrétaire d’Etat après la rencontre de Sofia sont accessibles en anglais à l’adresse : http://www.state.gov/secretary/rm/2006/65384.htm (7) Voir Léosthène n° 118 du 4 mai 2005 : UE, traité et défense européenne, l’ambiguïté. (8) Citation relevée dans de defensa du 30 avril 2006, article disponible en ligne à l’adresse : http://www.dedefensa.org/article.php?art_id=2658