La responsabilité de l’intégration européenne est en premier lieu entre les mains des corps constitutionnels nationaux (qui agissent) au nom des peuples ”. Ainsi ont parlé les sages de Karlsruhe – la Cour constitutionnelle allemande – le 30 juin dernier (1). Ils se prononçaient sur la compatibilité du Traité de Lisbonne avec la loi fondamentale allemande. “ L’Union européenne continue à constituer une union autour de règles (Herrschaftsverband) fondées sur le droit international, une union qui repose en permanence sur la volonté de ses Etats membres souverains ”. Dans ce cadre, et dans ce cadre seulement, “ l’Acte approuvant le Traité de Lisbonne (Zustimmungsgesetz zum Vertrag von Lissabon) est compatible avec la loi fondamentale ”.

Il aura fallu quatre ans d’esquive après les non français et néerlandais au projet de Constitution européenne pour que se dessinent des limites à un transfert de souveraineté qui est bien pour la Cour constitutionnelle allemande “ le problème structurel de l’Union européenne ” (2). L’initiative des députés (conservateurs et partis de gauche) qui contestaient la compatibilité du Traité avec la loi fondamentale allemande a donc permis un éclaircissement essentiel sur la poursuite de l’intégration européenne telle qu’elle est pratiquée depuis les années 1950. Le Traité sera ratifié par le président allemand après que le Bundestag aura discuté (le 26 août prochain) les mesures de renforcement des pouvoirs du Parlement préconisées par la Cour, mesures qui seront adoptées le 8 septembre.
Le compromis est intéressant : il ne remet pas en cause l’édifice complexe qui permet à vingt sept Etats de fonctionner ensemble tout en rappelant que l’exercice démocratique des citoyens s’inscrit dans le cadre national des institutions parlementaires qui agissent en leur nom, en toute légitimité. Non pas que le Parlement européen soit inutile ou illégitime, mais son mode de désignation même n’apporte pas à chacun la même représentation démocratique : il faut, pour prendre un exemple, 70 000 voix luxembourgeoises pour un député, quand il en faut 800 000 aux Allemands. Le moyen de faire autrement ? Il n’y a pas de peuple européen, il y a des peuples en Europe, la fiction enthousiaste des initiateurs de la construction européenne rencontre la réalité de l’Histoire.
Au coeur de la machinerie européenne, on est soulagé : pas de renégociation du Traité en vue, pas d’arguments donnés aux hésitants (République tchèque, Pologne, Irlande) contre une ratification qui se fait attendre, encore moins de référendum redoutable si l’on en croit les très discrètes enquêtes d’opinion menées outre-Rhin. On prie pour que le gouvernement de Gordon Brown tienne jusqu’à la fin du processus général de ratification afin que la promesse de David Cameron de consulter les Britanniques par référendum quand il viendra aux affaires se heurte aux plus grandes difficultés possibles. On compte sur la très solide Suède, qui a pris le 1er juillet la relève de la présidence européenne à la République tchèque, pour assurer dans les six mois qui viennent le renouvellement de la Commission, avec les incertitudes sur la nomination de José Manuel Barroso pour un second mandat – et au-delà du flou institutionnel les difficultés de ce temps de crise mondiale.
Pas de renégociation donc, mais une clarification sur la répartition des pouvoirs entre l’échelon national et supranational dans l’Union. Une surprise ? Pas vraiment : “ Nous sommes nombreux à avoir porté le rêve d’une Europe fédérale ” confiait Michel Rocard au quotidien Libération le 2 juin dernier (3). Et, énumérant précisément les domaines dont la Cour allemande estime qu’ils appartiennent à son Parlement national : “ les institutions européennes n’ont guère progressé vers le fédéralisme, et l’Europe n’a jamais pu intervenir dans les politiques qui relèvent du cœur de l’identité nationale – l’éducation, la sécurité sociale, le droit de la famille, ou encore les politiques culturelles – et moins encore se doter d’une politique étrangère complète et vraiment commune ni d’une politique et de forces de sécurité. L’affaire est cuite ”.
L’affaire est cuite ? Mais quelle affaire ? Les citoyens des pays membres n’ont jamais demandé, à l’exception de minorités marginales, une quelconque disparition de l’Union européenne. Ce qui est “cuit”, c’est le rêve fédéral sincèrement porté par des hommes marqués dans leur chair par les conflits qui ont ravagé le continent et dont ils ont été les témoins sinon les acteurs. Ils ont construit pas à pas ce que nous vivons aujourd’hui, contournant les difficultés, inlassables, têtus, soucieux d’effacer la discorde avec les frontières – jusqu’à dessiner sur les billets de banque des monuments imaginaires comme pour effacer l’histoire de chacun, symbole extraordinaire si l’on veut bien y réfléchir une minute (4). S’ils n’ont jamais demandé clairement aux citoyens s’ils acceptaient cette Europe fédérale, c’est parce qu’ils ont pensé la construire en marchant, en glissements progressifs.
Les signes négatifs n’ont pas manqué pourtant, le plus fort avec l’échec du Traité constitutionnel. Mais aucune voix politique forte n’a osé relayer ce qui était dit en réalité : le courant de force a donc cheminé par des voies obscures, s’affirmant à chaque consultation – l’abstention massive aux dernières élections du Parlement européen comme ultime avatar. Pourquoi le coup de projecteur sur le travail de fédéralisation rampante de la Commission et de la Cour européenne vient-il d’Allemagne ? Parce que depuis les balbutiements de la CECA (Communauté européenne du Charbon et de l’Acier), quand l’Allemagne s’appelait RFA (République fédérale) et qu’il existait au delà du rideau de fer bien nommé par Churchill une RDA (République démocratique), il y a eu la réunification allemande, le retrait des Soviétiques, de leur Armée, de leur régime, la chute du Mur de Berlin (1989), de l’URSS (1991).
Une page se tournait pour une Europe qui s’est construite contre la menace soviétique. Avec les difficultés que l’on sait, l’Allemagne se retrouvait unie, première puissance économique et démographique européenne avec les responsabilités et la contribution financière afférentes. Nul ne peut nier qu’elle ait été l’un des moteurs zélé de la construction européenne ni que son souci ardent ne soit la préservation d’une démocratie véritable comme un antidote aux vieux démons de son passé. Justement, elle vient de dire par la voix de sa Cour constitutionnelle que le lieu légitime du débat démocratique “ est en premier lieu entre les mains des corps constitutionnels nationaux (qui agissent) au nom des peuples ”. Et pas ailleurs. Le processus de transfert de souveraineté à un niveau supranational est donc arrêté, le déficit démocratique de la construction européenne telle qu’elle s’est faite acté.
Oh bien sûr, partisans et adversaires de ce glissement fédéral se réjouissent bruyamment, les uns parce que la peur que la Cour constitutionnelle allemande n’envoie le Traité par le fond était intense, les autres parce qu’ils lisent dans la redéfinition des rôles voulue par les juges un retour des nations. Pourtant, les choses ne sont pas si simples : il n’y a pas de retour en arrière – les acquis de l’intégration sont indemnes, mais un recentrage du pouvoir de décision au niveau national avec le renforcement des pouvoirs des parlementaires – et de ceux qui les élisent, donc. Ici, une question : les sages de Karlsruhe ont-ils été pleinement conscients de l’impact de leur décision sur les vingt-six autres membres ? Ils ont travaillé à partir de leur loi fondamentale et pour elle.
Et pourtant, ils ont acté ce que le courant fort qui traverse l’Union exprime de facto depuis quatre ans : personne ne veut de l’Europe fédérale rêvée par quelques-uns au sortir de la deuxième guerre mondiale – ni, en réalité, les dirigeants politiques ni les peuples qui les élisent – mais personne ne veut rien casser de ce qui a été accompli, constat au fond très réaliste et très satisfaisant parce qu’il est concret. Attention aux égoïsmes nationaux, disent les observateurs. Oui, mille fois oui, sauf à observer que les fédéralistes d’aujourd’hui n’ont pas su apporter de réponse collective à la crise, quand leur responsabilité était là – et que la faute n’en est pas seulement imputable au président de la Commission, quelles que soient les faiblesses que ce formidable coup de boutoir a fait apparaître sur un appareil qu’il n’a pas inventé.
Laissons là les déclarations tapageuses. Elles sont nombreuses et se déclinent différemment dans les vingt-sept Etats membres et dans les instances européennes : rien ne sera plus comme avant et le chemin est une fois de plus à inventer. Au moins sait-on où on n’ira pas et peut-être un peu mieux comment avancer ensemble dans le respect d’un principe que l’on est prompt à affirmer et long à mettre en oeuvre: “ les peuples de l’Union européenne, qui sont constitués dans leurs Etats-membres (respectifs), restent les détenteurs de l’autorité publique, y compris de l’autorité de l’Union ”. Nous parlons ici de démocratie. Une contribution allemande au bénéfice de tous, une bonne nouvelle pour l’Europe et ses citoyens – et pour les Parlements nationaux, à leur rythme.
Un chemin difficile, périlleux même ? Mais de cela, les Européens ont l’habitude. Marchons.

Hélène Nouaille

 

Cartes : Les étapes de la construction européenne (1957 2008) : http://www.ladocumentationfrancaise.fr/spip/IMG/jpg_QI_31_Construction_UE.jpg
A la recherche d’une défense unifiée (Gilbert Achcar et Philippe Rekacewicz, 2003) http://www.monde-diplomatique.fr/cartes/defense2003

 

Notes :
(1) Communiqué de presse de la Cour constitutionnelle allemande (en anglais) : Federal Constitutional Court – Press office – Press release no. 72/2009 of 30 June 2009 Act Approving the Treaty of Lisbon compatible with the Basic Law; accompanying law unconstitutional to the extent that legislative bodies have not been accorded sufficient rights of participation
http://www.bundesverfassungsgericht.de/en/press/bvg09-072en.html
Les attendus du jugement (en anglais) :
http://www.bundesverfassungsgericht.de/entscheidungen/es20090630_2bve000208en.html
(2) Rappelons que la Cour, saisie déjà de la question à propos du Traité Constitutionnel après sa ratification par les deux chambres allemandes, avait déclaré la demande recevable et réservé son jugement (novembre 2006). Sa réflexion est donc prudente et ancienne.
(3) Libération, le 2 juin 2009, Michel Rocard : élargissement, vers quel scénario ? http://www.liberation.fr/politiques/0101570783-elargissement-quel-scenario
(4) Banque centrale européennes : les billets et les pièces http://www.ecb.int/ecb/educational/facts/euro/html/bc_001.fr.html